Fecha: 06/11/2006
Categoría: Economía
Keywords: Public Choice

Por Federico C. Jelinski

I. Introducción

La intención de este artículo es hacer un breve repaso de la bibliografía acerca de una forma de analizar el proceso mediante el cual se pretende fundar las decisiones del gobierno democrático en la manifestación social de los deseos individuales de los agentes. Pero no puede hablarse del “modelo de democracia fiscal” sin hacer una referencia histórica al marco teórico en el que surge y del cual constituye el núcleo fundador; nos referimos a la corriente de investigación desarrollada en economía desde mediados de siglo y que se ha dado en llamar Teoría de la Elección Pública (Public Choice).

Ese desarrollo de la disciplina según Gordon Tullock (Buchanan-Tullock; 1962), tendría origen en lo que él ha dado en llamar “la teoría estricta de la política” que puede dividirse en tres áreas. La “teoría de los comités y las elecciones” a cuyo análisis ha estado dedicada la obra de Duncan Black, la “teoría de los partidos y los candidatos” que tuvo origen en el análisis de Schumpeter y cuyo primer análisis formal ha sido el de Antony Downs y la “teoría de las constituciones”. Para Gordon Tullock, Duncan Black debe ser considerado el “padre de la teoría de la elección pública” (Tullock-Palgrave) “… la cual es en esencia, el uso del herramental económico a los problemas tradicionales de la ciencia política”[1].

Según Schumpeter, para la “teoría clásica”, “…el método democrático es aquel sistema institucional de gestación de las decisiones políticas que realiza el bien común, dejando al pueblo decidir por si mismo las cuestiones en litigio mediante la elección de los individuos que han de congregarse para llevar a cabo su voluntad.” Se supone que toda persona normal es capaz de percibir fácilmente ese objetivo general que es el bien común mediante la argumentación racional, de modo que la voluntad individual es conducida mediante el debate crítico racional hacia la voluntad general. La puesta en práctica de esta voluntad generaldirectamente por el pueblo (o indirectamente a través de delegados) llevará a la sociedad a alcanzar el bien común. Para Schumpeter la crítica a esta teoría pasa básicamente por:

– La inexistencia de “un bien común unívocamente determinado”, dado que las diferencias de opinión entre los agentes acerca de lo que constituye ese bien común están fundadas en diferencias sobre “valores últimos” que no pueden ser salvados mediante argumentación racional.

– Al no existir “…un bien común claramente determinado y discernible por todos”, se desvanece el concepto de voluntad general que lo presupone.

De modo que aun cuando se suponga que existe una voluntad individual racional e independiente, dado que no puede definirse un bien común, el debate crítico racional no tiene por qué conducir a una voluntad general, y por tanto, el proceso democrático no garantiza que las decisiones políticas concuerden con “…lo que el pueblo realmente desea”. Finalmente, esta teoría de la democracia, además de tener supuestos sumamente irreales, produce conclusiones ampliamente alejadas de la realidad.

Tullock distingue cuatro áreas de investigación diferenciadas en torno a las cuales se ha ido desarrollando la investigación referida a la teoría “positiva” de la elección pública. Afirmando que los principales desarrollos teóricos han estado referidos a la explicación de:

– El comportamiento de los votantes.

– El comportamiento de los políticos.

– El proceso de votación.

– La burocracia.

A los que suma un enfoque normativo de la teoría de public choice desarrollado a partir de los argumentos teóricos surgidos de la investigación en esos cuatro frentes y con el objetivo de mejorar la aproximación de los resultados del proceso democrático en todos sus aspectos hacia los verdaderos deseos del público. Este enfoque se ha dado en llamar “theory of consititutions”.

II. La “Teoría estricta de la política”

Teoría de los comités y las elecciones

El estudio de estos temas tiene aparentemente su origen en los trabajos de un grupo de matemáticos y físicos del siglo XVIII que se interesaron por el estudio matemático de los problemas asociados a los métodos de votación, siendo el problema principal la búsqueda de una regla de votación cuyo resultado pudiese ser interpretado como la voluntad de la mayoría. Según Tullock (1962) el trabajo de estos autores quedó en el olvido por tanto tiempo por implicar un importante reto a la doctrina democrática tradicional.

El análisis de diversas reglas de votación revelaba la posibilidad de resultados paradójicos, como la posibilidad de que resulten elegidas alternativas que disgustan a una mayoría, el problema de la mayoría cíclica al que conducen las reglas del orden, i.e. el problema de la arbitrariedad del resultado de la elección dependiendo del orden de votación entre pares de proyectos.

El trabajo de Black redescubrió y refinó estos estudios, siendo, según Tullock (1962) su principal contribución la curva de la preferencia unimodal (single-peaked preference), en cuyo caso el método de elección por pares no conduce a una paradoja.

Keneth Arrow (1951) comienza su estudio presentando métodos alternativos de elección social: el voto para decisiones “políticas” y el mecanismo de mercado para decisiones “económicas”, además de la decisión de un dictador en una dictadura y los códigos religiosos en una sociedad sometida a los dictados de la religión. Los dos primeros son métodos de amalgamar los gustos de muchos individuos al especificar las decisiones sociales. En los  métodos tercero y cuarto, la decisión social es obra de un solo agente.

Según Arrow, el objetivo de su estudio es preguntarnos “…si es formalmente posible construir un procedimiento para pasar de un conjunto de gustos individuales conocidos a un esquema de toma de decisiones social, debiendo el procedimiento en cuestión satisfacer ciertas condiciones naturales.”

Dado que “…la habilidad de hacer decisiones consistentes es uno de los síntomas de una persona integrada”, el autor postula la necesidad y suficiencia de la existencia de una sociedad integrada como condición para garantizar la consistencia de los métodos de decisión social que comprenden a muchos individuos (el voto o el mercado), basándose para ello en una “analogía psiquiátrica”. Pero advierte que aun en el caso en que se logre demostrar formalmente la existencia de dichos métodos consistentes de agregación de las preferencias individuales, ello no nos garantizará la consistencia de las decisiones sociales, si no existe una sociedad integrada.

La llamada “paradoja de Arrow” demuestra que la votación por mayoría simple no es un método consistente de decisión social ya que, como mostraron analistas anteriores, el orden de la votación influiría en el resultado de la misma cuando las preferencias no fuesen homogéneas en grado suficiente como para tener una distribución unimodal como la presentada por Black.

Según Tullock, los resultados de Arrow implican la refutación de la teoría democrática de la “voluntad de la mayoría”, pero su procedimiento está sujeto a cuestionamientos (1962).

Arrow traduce por primera vez los postulados de la teoría económica de la elección individual al lenguaje formal de la lógica, suponiendo una conducta racional y plantea el problema de “… construir una relación de orden para la sociedad como un todo que también refleje elecciones racionales…”. Arrow demuestra la imposibilidad de tal ordenamiento de preferencias sociales si se pretende que satisfaga ciertos criterios “deseables”.

El problema de la agregación de preferencias individuales en una función de bienestar social no arbitraria y no impuesta había sido tratado por otros autores. Bergson define una “función de bienestar social” que surge de la agregación de preferencias individuales mediante una regla abstracta, lo que permitiría evitar los problemas de la mensurabilidad de la utilidad y la comparación interpersonal de utilidad. Las críticas a este enfoque se centran en el hecho de que la construcción de dicha función de bienestar sigue significando una comparación interpersonal de utilidad y en el análisis de Keneth Arrow quien, como vimos demuestra la imposibilidad de la existencia de una función surgida de la agregación de preferencias de individuos racionales no uniformes que sea única y transitiva si esta no es “impuesta”.

Teoría sobre los partidos y los candidatos

Schumpeter presenta un modelo alternativo para explicar el proceso de elección política de una democracia. Este modelo se supone que además de tener la ventaja de hallarse más próximo a la realidad en cuanto a sus supuestos, y de brindar proposiciones más sólidas, rescata buena parte de las conclusiones de la teoría clásica.

Según este enfoque, el “…método democrático es aquel sistema institucional, para llegar a las decisiones políticas, en el que los individuos adquieren el poder de decidir por medio de una lucha de competencia por el voto del pueblo”. Las ventajas de este análisis del proceso democrático para el autor están dadas por los siguientes hechos:

– Brinda un criterio para distinguir los gobiernos democráticos del resto: los decisores deben haber alcanzado su puesto mediante la competencia por el voto.

– El caudillaje político puede ser analizado en el marco de esta teoría (así la teoría explica como se llega a esa “voluntad fabricada” que es el resultado del proceso democrático).

– Permite tener en cuenta los intereses de grupo.

– El concepto de competencia por el caudillaje es análogo al concepto de competencia en la esfera económica.

– Se aclara la relación entre democracia y libertad individual.

– Se tiene en cuenta la función del electorado en la creación y fiscalización del gobierno a través del ejercicio del voto (y solo a través del mismo).

– Justifica el método de las mayorías usualmente aplicado e inaceptable para la teoría clásica.

Los desarrollos principales de la teoría posteriores a la presentación de la misma por Schumpeter y otros autores estuvieron principalmente a cargo de Antony Downs y Gordon Tullock. Aquí nos referiremos someramente al modelo del proceso democrático presentado por Downs en su obra “Una Teoría Económica de la Democracia”.

El objetivo que se plantea el autor es el de descubrir “…una regla general, y a la vez realista, de comportamiento racional del gobierno, semejante a las que tradicionalmente sirven para definir el comportamiento de consumidores y productores.” El autor atribuye a la carencia de una regla de ese tipo el que no se haya conseguido integrar el gobierno y los sujetos privados en una teoría general del equilibrio.

En cuanto a la relación del modelo con ciertos enfoques normativos anteriores, Downs plantea la necesidad de analizar una postura intermedia entre el enfoque “orgánico”, según el cual el estado actúa maximizando una función de bienestar que no tiene relación inmediata con las preferencias individuales (mito irreal); y el “superindividualismo” de Buchanan, que considera que el estado no actúa según ninguna función objetivo propia sino que su comportamiento es la expresión directa de las preferencias individuales de los votantes (que solo puede explicar la actividad estatal en cuanto a provisión de bienes públicos y es incapaz de analizar el rol de las coaliciones). Su modelo constituiría justamente tal análisis desde una posición intermedia entre estos dos extremos.

Además, el modelo pretende ofrecer una solución a los problemas de la relación entre las estructuras de fines individuales y sociales, las preferencias de los individuos serán valoradas mediante la regla del voto único (que es tomada por el autor como una proposición fáctica) y desestima la crítica de Arrow por ser de poca relevancia en los casos en que es válida.

El modelo básico es presentado en los capítulos 2-3 y 4. Primeramente se analizan los determinantes de la conducta de las coaliciones políticas y el motivo que las lleva a perseguir un fin social.

Define al gobierno democrático mediante ciertas características descriptivas que permiten su distinción de otros tipos de gobierno (entre las cuales aparece la condición de designación por el voto popular del partido gobernante que señalaba Schumpeter).

Un partido político queda definido como “… un equipo de personas que tratan de controlar el aparato de gobierno mediante el poder conseguido en unas elecciones constitucionalmente correctas.” Se considera que todas las personas integrantes del partido tienen exactamente los mismos objetivos, eliminando del análisis la posibilidad de luchas internas dentro del partido. Así “… cada partido actúa como si fuera una sola persona…”.

Presentación del modelo de Downs

Postula un axioma de comportamiento individual (y por tanto de motivación de los partidos) consistente en que todo individuo actúa en forma racional dirigido principalmente hacia fines egoístas.

Entonces se supone que los partidos políticos actúan con el fin de “… conseguir la renta, el prestigio y el poder que proporcionan los cargos públicos”. De modo que “… los partidos formulan políticas que les permitan ganar las elecciones en lugar de ganar las elecciones con el fin de formular políticas”.

De esta primera serie de supuestos puede deducirse una conducta maximizadora de votos por parte de los gobernantes y de los partidos aspirantes al poder.

Se supone por otra parte que los votantes se comportan de manera racional en política, votando por el partido que a su juicio les reportará mayores beneficios (de acuerdo a la comparación de ciertas rentas esperadas de utilidad individual basadas en las acciones previstas de cada partido). En los casos de sistemas multipartidistas, esto puede dar lugar al ejercicio del voto estratégico, lo que complica el análisis.

En base a estos supuestos de conducta para los partidos políticos y para los votantes pueden extraerse importantes conclusiones acerca de la toma de decisiones del gobierno.

Ambas partes manifestarán una interdependencia en sus decisiones. El partido gobernante que busca mantener el poder actuará sabiendo que sus decisiones afectarán las decisiones de votación de los agentes en la próxima elección. La regla de acción postulada por el modelo es la de efectuar un gasto público tal que las ganancias marginales de votos por la mayor utilidad de los votantes iguale a la pérdida marginal de votos consecuencia de los mayores impuestos para financiar dicho gasto.

En conclusión, la conducta maximizadora de votos del gobierno, dado el comportamiento de los agentes, lleva a los partidos a cumplir una función social de maximización del bienestar de la sociedad actuando motivados exclusivamente por objetivos egoístas expresados en la regla de maximización de los votos.

Análogamente a lo que sucede con el modelo de competencia perfecta en economía, las críticas al modelo de democracia fiscal se hallan centradas en el incumplimiento de ciertos supuestos del modelo.

Musgrave distingue dos corrientes críticas principales: Críticas “marxistas”, que surgen de considerar al proceso de elección fiscal inmerso en (y como uno de los productos naturales de) la lucha de clases.  Críticas “conservadoras”: (70`s) que advierten acerca de un “sesgo sistemático del sistema federal hacia la sobreexpansión”.

A partir de esta última crítica es que se desarrolla el estudio teórico del fenómeno de la burocracia que ha ocupado gran parte de la literatura sobre la materia en los 70`s y 80`s, y a partir de cuyos desarrollos se fundamentan distintas recomendaciones normativas sobre la reforma del aparato estatal con el objetivo de mejorar la capacidad de acción de los representantes políticos del electorado.

La cuarta parte de este trabajo consistirá entonces en un repaso por algunos análisis sobre temas de la burocracia.

Teoría de las constituciones

Este área constituye el aspecto normativo de la teoría de la elección pública. Los estudios están básicamente dirigidos al diseño de métodos mejorados de gobierno en base a la  información positiva del funcionamiento real del gobierno obtenida en las otras áreas de la  teoría de la elección pública.

Si bien la obra de Buchanan y Tullock “El cálculo del consenso” contiene numerosas proposiciones positivas, los autores han decidido considerarla dentro de esta área dado que su objetivo es un intento por “… analizar el cálculo del individuo racional cuando se enfrenta con cuestiones de elección constitucional”, en particular en relación con el problema de las reglas para la toma de decisiones, considerando a una constitución como al conjunto de reglas acordadas de antemano que dirigirán la acción posterior.

El análisis de la obra está basado en el “individualismo metodológico” que consiste en considerar a los individuos como responsables últimos de la acción de grupo, así como de la acción privada. Se utilizan también elementos de la teoría estadística y de la teoría de los juegos.

A diferencia del análisis de Downs, en este libro los problemas de representación no constituyen el núcleo del análisis, ya que la mayoría de las cuestiones son analizadas en el marco de una democracia directa. Y, de acuerdo a los autores, el modelo de la acción colectiva por ellos analizado es más análogo al proceso de mercado que el desarrollado por Downs.

Pero los autores hacen notar que este enfoque de decisiones tomadas a través del voto popular directo no es incompatible con el análisis centrado en la competencia por el caudillaje político, sino que son dos análisis que enfatizan rasgos distintos del mismo fenómeno.

III. Burocracia

Según Tullock, el análisis del proceso democrático se desarrolló en un principio suponiendo que, o bien la burocracia estatal se comportaba estrictamente según las decisiones de los representantes políticos, o bien postulando que su comportamiento era simplemente “el correcto” (Palgrave).

Posteriormente se advirtió que el comportamiento de esta burocracia estatal merecía ser analizada con mayor detenimiento, ya que podría significar un escollo adicional en el proceso mediante el cual las preferencias del público se manifiestan en una determinada conducta del sector público.

En particular, debió tenerse en cuenta el hecho de que los políticos no cuentan con la misma libertad que un empresario para seleccionar los burócratas según el desempeño de estos en relación con sus objetivos y la eficiencia en el desarrollo de sus tareas. El político se ve generalmente incapacitado para premiar o castigar la conducta de sus subordinados, ya que el régimen laboral de estos suele depender de criterios que están fuera de su control como la antigüedad en los cargos.

Debió considerarse también el hecho de la carencia de información por parte del responsable político respecto de la actividad de los rangos inferiores de la burocracia.

Estos problemas ocasionan que los burócratas carezcan de adecuados incentivos para comportarse eficientemente, y de aquí la relevancia de un análisis específico del fenómeno de la burocracia.

En particular se han elaborado trabajos en los que se considera a la conducta de los burócratas como determinada por “motivos privados” como ser:

– Realización del menor nivel de esfuerzo posible en el desempeño de sus tareas.

– Expansión del tamaño de su división.

– Mejorar los emolumentos que se le confieren por su posición particular en la estructura gubernamental.

La existencia de estos objetivos privados en los burócratas nos llevan a considerar los efectos de la divergencia de intereses existente entre los miembros de la burocracia y los responsables políticos (incluso aunque se supusiese a estos actuando exactamente según los deseos de los votantes) que es un tema central en el análisis del fenómeno burocrático.

Este fenómeno se ha analizado en el marco de modelos de principal y agente en base a los cuales se ha intentado diseñar diversos tipos de esquemas de incentivos de manera que resulte óptimo a los burócratas comportarse según los objetivos de los políticos.

Otro tema de análisis es la existencia de un sesgo a la expansión de la burocracia estatal.

Un trabajo de Frey  y Pommerehne (1982) muestra cómo la participación electoral de los votantes miembros de la burocracia estatal podría diferir en relación con los votantes independientes, y además sus preferencias electorales podrían diferir significativamente respecto de las de otros grupos.

 Un trabajo de Bennett y Orzechowski (1983) parte de la idea subyacente a la “teoría económica del comportamiento del votante racional” según la cual la decisión de votar por parte del agente depende de los beneficios netos que espera por ello. Según los autores, los integrantes de la burocracia del gobierno constituyen un caso especial para el que esta hipótesis debería ser especialmente válida ya que “… tienen mucho por ganar con el voto”:

– Beneficios por votar: relación positiva entre el ingreso de los burócratas y el crecimiento del sector público (relación positiva: crecimiento del sector, salarios, entrenamiento específico).

La relevancia de esta relación positiva se hace manifiesta en el sector público dado que, a diferencia de la empresa privada, en cuyo crecimiento los trabajadores no tienen injerencia directa ya que son los “votos de dólares de los consumidores los que determinan el producto”, los integrantes de la burocracia pueden influir directamente sobre los gastos del estado a través del voto de manera de obtener beneficios salariales pujando por un mayor nivel de gasto público.

– Bajos costos de votar: menores costos directos de votar para el empleado público, mayor grado de organización sindical, mas información acerca de las cuestiones políticas, siempre en contraposición con el empleado del sector privado Y posibles sanciones por su abstención de votar.

En el artículo se analiza la validez de esta hipótesis acerca de la mayor participación electoral de los burócratas gubernamentales en relación con los votantes del sector privado, mediante diversas contrastaciones empíricas obteniendo resultados favorables.

Esta capacidad de los burócratas para influir en el resultado electoral se ve potenciada cuando el resto de los grupos tiene una baja tasa de participación electoral.

Cabe aclarar que los resultados de estos modelos deben considerarse válidos únicamente para las democracias en que el voto no es obligatorio.

Parecería entonces existir un desarrollo del sector público sesgado hacia la sobre-expansión. Además, al considerar a los burócratas con suficiente poder electoral como para influir significativamente en las decisiones de los políticos, debemos advertir que esto significa que los políticos estarían obedeciendo órdenes de sus subordinados.

Para la Argentina, podemos tomar como ejemplo un estudio de Santiago Urbiztondo (1997) que analiza la existencia de esquemas de incentivos débiles y orientados a objetivos de corto plazo para los miembros de la burocracia gubernamental en el país, los cuales implicarían serias ineficiencias en el desempeño de las tareas públicas, la existencia de corrupción y una dificultad para atraer y retener a los profesionales mas eficientes.

Urbiztondo considera que para el diseño de un adecuado esquema de incentivos debe analizarse una relación principal-agente en dos niveles. En primer lugar, considerando la relación entre los votantes (principales) y sus representantes políticos en quienes delegan la tarea de maximizar el bienestar social. Y en segundo lugar, la relación entre los políticos (principales) y los cuadros burocráticos (agentes).

La principal conclusión que puede extraerse de este análisis es que no podrá implementarse un adecuado esquema de incentivos en el segundo nivel mientras persistan las imperfecciones en el “mercado político” que permiten el alejamiento de las decisiones de los representantes políticos de los intereses de los votantes.

IV. Conclusiones

Según diversos autores, si bien se han hecho notables avances en relación al análisis “positivo” de los fenómenos de la elección política, restan numerosas cuestiones sin dilucidar, y que podrían significar serios cuestionamientos a la conveniencia de un régimen de gobierno sobre la base de la elección de la mayoría como el vigente en las democracias actuales.

Tullock no considera relevantes los graves problemas matemáticos planteados por la paradoja de Arrow. Según él, la mayoría de los investigadores que sí lo hace “… tiende a ignorar las implicancias de su punto de vista en la deseabilidad -de la democracia como forma de gobierno.”

En cuanto las proposiciones normativas, si bien ha habido una gran producción teórica en este campo, autores como Tullock (Palgrave) advierten que la misma ha estado orientada mas hacia los problemas propios de la burocracia que a los problemas de la relación entre los votantes y sus representantes políticos que representa el primer nivel de relación principal-agente señalado por Urbiztondo (1997).

VI. Bibliografía

Arrow, Keneth. Social Choices and Individual Values, New York: Wiley, 1951.

Benett, J.T., Orzechowski W.P. 1983. The voting behaviour of bureaucrats: some empirical evidence. Public Choice 41(2).

Buchanan, James, Tullock, Gordon 1962. The Calculus for Consent, Ann ArborUniversity Press.

Downs, Antony. An Economic Theory of Democracy, New York, Harper & Pow 1956.

Frey, B., Pommernhe, W.W. 1982. How powerful are public bureaucrats as voters? Public Choice 38(3).

Musgrave, R. A. y Musgrave P.B. Hacienda Pública. Teórica y Aplicada. Quinta edición. Mc Graw Hill. 1992.

Schumpeter, Joseph. Capitalism, Socialism and Democracy, New York: Harper 1950.

Tullock, Gordon. Public Choice, en “The New Palgrave Dictionary of Economics.

Urbiztondo Santiago 1997. Understanding and Reforming Bureaucracy inArgentina: Preliminary Reflections.