Política científico-tecnológica en los países desarrollados

Fecha: 03/07/2006
Categoría: Estudios Sociales
Keywords: ciencia y tecnología

Por Silvina Besarón.

Desde hace dos siglos se viene dando el triunfo general para los descubrimientos científicos y las innovaciones tecnológicas en los países desarrollados. El proceso se habría iniciado en una Europa científica, surgida frente a los desafíos de la Revolución Industrial que ha precedido a la Europa política y económica. La ciencia propuesta y alcanzada desde estas latitudes, nos ha ayudado a ser más sanos y más ricos de lo que podríamos haber imaginado tan sólo hace unos siglos, pero no hay razón para creer que esté a la vista el fin de este proceso. Sumado a ello se encuentra la marginalidad de muchos sectores de la población en referencia a los logros alcanzados por la ciencia y la tecnología.
Sucede que en un principio la ciencia y tecnología poseían un carácter altamente internacional, hasta que luego de la Primera y en la Segunda Guerra Mundial comienza la nacionalización de la ciencia con la asunción de los gobiernos financiando la I+D. Desde los 50 resurge el internacionalismo de la ciencia y tecnología que se vuelve más fuerte y rápido a partir de la década de 1980.
Europa, cuna de la ciencia y la tecnología modernas, es todavía la segunda potencia científica más importante (después de Estados Unidos) y la tercera potencia más importante en términos tecnológicos (después de Estados Unidos y Japón). Los países industrializados, agrupados desde principios de la década del 60 en la Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico, OCDE, presentan una serie de tendencias distintivas en relación a la investigación y el desarrollo. Ellas son:

1) Se ha producido un aumento de gastos en I+D, implicando significativas cantidades de inversión a partir de los años 1970, con un crecimiento constante en relación al PBI. Los grupos de investigación científica y tecnológica necesitan contar con presupuestos y un entorno estimulante de la intelectualidad, además de equipos cada vez más costosos por lo que se insertan en instituciones determinadas: empresas, laboratorios estatales o universidades.

2) Se genera un estado de competencia en el mercado, en el que se observa una inversión mayor en I+D en los países desarrollados.

3) El sector industrial privado participa cada vez más en el gasto total nacional de I+D. Así se observa que en Japón un 70% de gastos en I+D corresponde al sector privado y un 30% restante al sector público. Por su lado, Estados Unidos presenta un 60% del gasto en I+D del sector privado y un 40% del sector público. El sector empresario concentra los esfuerzos de I+D en más del 50% mediante su financiación.

4) El gasto se distribuye entre la investigación y el desarrollo separadamente, mostrando una tendencia creciente de la ciencia volcada hacia el desarrollo en detrimento de la investigación básica desinteresada. Las dos terceras partes de la inversión en I+D es llevada a cabo en las empresas, donde entre el 40 y 60% de todos los esfuerzos corresponden a las industrias de alta tecnología manufacturera (computadoras, semiconductores y aeroespacial), exceptuando los casos de Australia, Canadá y Estados Unidos, donde arriba del 40% de I+D pertenece al sector no manufacturero y principalmente a servicios.

5) Se produce una creciente globalización de la I+D, implicando una internacionalización hasta entonces no observada. Es el caso de empresas que localizadas en países desarrollados, hacen investigación en otros países o financian proyectos de investigación en las universidades de otros países. En general se da que se ubican en determinados lugares donde se encuentran buenas condiciones para llevar a cabo la I+D. El objetivo de este tipo de descentralización consiste en por un lado, captar talentos para beneficio del país; y por otro, adaptar tecnologías de afuera hacia adentro donde se ha instalado la empresa. La globalización consiste en : la creación de centros o filiales de I+D en el exterior, compra de empresas en el exterior o de la parte mayoritaria de aquéllas, que realizan actividades de I+D, “joint ventures” con un socio para crear una filial externa que tenga un objetivo tecnológico, formalizar redes de colaboración con universidades e institutos de I+D extranjeros, subcontratación de proyectos en empresas externas de alta tecnología o tener en ellos participación. Las razones de la globalización consisten en la obtención de las siguientes ventajas: costos menores de personal de I+D, producción de acuerdo a las necesidades locales, acceso al potencial de otros países, marcos jurídicos favorables a la I+D restringida localmente, estandarización, reparto de riesgos costosos, estrechamiento de lazos con clientes y proveedores extranjeros, creación de una base para el subsiguiente desarrollo de mercados.

6) Se generaliza la cooperación inter-empresaria en I+D, llevando a cabo alianzas estratégicas de complementariedad con acuerdos de plazos definidos, conformando una nueva forma de oligopolio. Este tipo de actual tendencia se da en los casos de tecnologías intensivas, con el panorama de grandes empresas que compiten y cooperan a la vez, señalando una fuerte concentración a nivel de las empresas. Así, 50 empresas concentran el 50% de los gastos privados en I+D.

7) La cooperación, en un conjunto creciente de disciplinas, es un componente básico de la vida científica en Europa. Dicha cooperación cuando es realizada hacia los países emergentes en vías de desarrollo, tiene por objeto maximizar las ventajas de los países desarrollados, teniendo en cuenta el no generar nuevos competidores. Dos autores en un artículo escrito en cooperación, de procedencia italiana y argentina sintetizan refiriéndose a la cooperación entre la Unión Europea y América Latina: “El V Programa Marco ofrece, a través de la cooperación con países externos a la Unión Europea, oportunidades potencialmente interesantes. Se debe tener en cuenta sin embargo que todo el PM ha sido concebido en función de los intereses y las necesidades de los países miembros, los cuales pueden no ser igualmente prioritarios en países extraeuropeos.” Por parte del Estado, dadas las condiciones presupuestarias restrictivas junto a la demanda de la ciudadanía de justificativos apropiados, se impone una reflexión y política estratégica que pone en evidencia las especificidades regionales en sus diferentes dimensiones (geográficas, científicas, técnicas, económicas, etc.) con sus fortalezas y debilidades. Estas estrategias advierten de las condiciones del cambio: nuevos modos de cooperación entre los actores regionales, ampliación de las operaciones de transferencia entre la investigación y la economía regional, desarrollo de las relaciones interregionales, reparto equilibrado de la investigación y de las universidades a lo largo de todo el territorio. En el denominado modelo “Mediterráneo” de las organizaciones CyT se distingue por el importante papel que juegan las autoridades públicas nacionales y por la existencia, junto a organizaciones especializadas, centros y agencias, de una amplia y potente organización multidisciplinaria de investigación: el Centre National de la Recherche Scientifique (CNRS) en Francia; el Consiglio Nazionale delle Ricerche (CNR) en Italia; y el Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) en España. En los países que funcionan con este modelo, el Estado ha seguido dando apoyo financiero a una parte sustancial del esfuerzo nacional en investigación (42% en Francia, 49% en Grecia, 50% en Italia, 52% en España y 65% en Portugal). Los efectos de los cambios en la situación económica internacional y en el contexto europeo, combinados con la emergencia de una nueva visión en la ciencia y la tecnología y su papel en la sociedad, han generado modificaciones en las políticas europeas de investigación. La primera es la búsqueda de una mejor relación costo-beneficio. Frente a las restricciones en la financiación pública y las ataduras presupuestarias, se apuesta a la competitividad entre los investigadores para obtener los fondos necesarios a sus proyectos. La determinación de ser rigurosos en la asignación del dinero público ha producido en todas partes una concientización del impacto socioeconómico de la investigación y de los potenciales beneficios sociales de la actividad científica. En muchos países europeos las políticas de investigación muestran una preocupación creciente por situar la ciencia al servicio de la prosperidad y del bienestar. Esto ha dado lugar a algunas iniciativas en campos importantes de interés económico y áreas de interés público: transporte, medio ambiente, salud y calidad alimentaria. La preocupación por hacer un uso óptimo de la investigación ha conducido a la construcción o planificación de grandes instalaciones que puedan generar resultados secundarios en términos de la industria o de la salud pública, sectores éstos de alto impacto social. Se ha prestado así, en los últimos años una atención creciente al reforzamiento tanto de los recursos humanos como de las relaciones entre la ciencia y la sociedad con el objeto de fomentar una sólida y amplia base para la promoción de la investigación, consiguiendo al mismo tiempo que la I+D sea más sensible a las rápidamente cambiantes necesidades sociales. Ya no cabe dudas del papel fundamental de la ciencia y tecnología como motor para el desarrollo económico y social. En el contexto internacional o regional de producción del conocimiento, la industria, la ciencia y la educación se cruzan con la cultura para formar un mosaico de diferentes modelos de desarrollo. Un imperativo mundial muy poderoso está llevando a la industria, los institutos de I+D y las universidades a colaborar en toda una gama de actividades, programas de investigación aplicada y básica, y proyectos de enseñanza superior especializada, así como en una formación de amplio espectro de trabajo y servicios de consultoría. En un estudio basado en la revisión de las experiencias de diez países de la OCDE (Australia, Finlandia, Francia, Alemania, Japón, Holanda, Noruega, Suiza, Gran Bretaña y Estados Unidos), se analizan la selección de prioridades mostrando que, por su propia naturaleza, se trata de un proceso político complejo. Cada país hará la selección de prioridades de acuerdo a sus propias características de tradición, política, economía, sociedad y cultura. En la selección de prioridades para la ciencia, primero se delegó esta función a la comunidad científica, ya que se entendía que la contribución de la ciencia a los objetivos políticos, económicos y sociales es imprevista. Este tipo de aproximación denominada bottom-up o science-push, es considerada como insatisfactoria ya que si bien se basa en la calidad de los equipos y propuestas de investigación, no existen criterios científicos para clasificar en importancia los diferentes campos científicos. En segundo lugar, está el enfoque llamado de demand-pull, cuyo criterio sobre la utilidad política, económica y social de la ciencia es impracticable debido a que el progreso científico y sus aplicaciones son difíciles de anticipar, y por el registro de avances interdependientes de los diferentes campos científicos o los avances ocurridos en las interfaces de dos o más campos. En tecnología la selección de prioridades plantea por un lado, si los gobiernos deberían elegir los llamados “ganadores” o depender enteramente del “demand and market pull”. Estas cuestiones han sido reemplazadas al comprender que el paquete ciencia-tecnología junto al sistema de investigación y desarrollo, son un vasto y complejo sistema cuyos componentes interactúan en diversas vías altamente cambiantes. La primer conclusión es el hecho de que la selección de prioridades científico-tecnológicas es un proceso político complejo que involucra diversos actores en interacción. El proceso de selección de prioridades científicas implica la comprensión de la dialéctica existente entre la lógica interna del conocimiento científico y las necesidades económicas y sociales, estando la investigación científica dentro de la economía y la sociedad, y necesitando lo económico y social de la investigación científica para desarrollarse. La tarea de la política científica es tomar estos objetivos conjuntamente respetando sus propias lógicas. La política tecnológica consiste en promover el desarrollo de buenas condiciones para la emergencia de muchos triunfadores. En este proceso de selección de prioridades, diversas instituciones ubicadas a nivel estratégico (consejos de investigación, agencias y ministerios especializados) juegan un rol central en la investigación conduciéndola a las universidades, empresas o laboratorios. Aquí es donde los comités de ciencia y tecnología realizan la selección de prioridades por medio de la revisión entre pares, e interactúan con los objetivos y contratiempos políticos, económicos y sociales. En el proceso de selección de prioridades el sello de características nacionales es marcado a nivel político, si bien pueden distinguirse tres responsabilidades tenidas en cuenta por todos los países de la OCDE y que muestran las características particulares de cada país. Primero, está la definición de los grandes objetivos políticos, económicos y sociales del esfuerzo científico-tecnológico. Segundo, los instrumentos usados, tal el presupuesto y planeamiento de medio término que definen la temática y el equilibrio estructural. Tercero, es el hecho de asegurar la intervención de diversos actores en la decisión de prioridades, que incluyan sus propias prioridades e interactúen positivamente con los otros. Sumado a ello, resulta responsabilidad del gobierno el nivel operacional de las instituciones. Para los laboratorios estatales las autoridades deben definir las misiones regularmente y reverlas periódicamente, así como permitir cierto grado de autonomía para cumplirlas. En la mayoría de los países, en las universidades los esfuerzos realizados son hechos para permitir la mayor autonomía en investigación con el fin de establecer sus propias prioridades, y acordar la concentración y cooperación necesarias para la alta calidad del trabajo en un creciente número de campos. En los últimos años en la mayoría de los países miembros, ha habido un considerable desarrollo de la dimensión regional en las políticas de ciencia y tecnología y un incremento sustancial en los recursos volcados por ellas, a la ciencia y la tecnología. Siendo estos recursos limitados, las autoridades regionales concentran los esfuerzos y establecen prioridades, las que a su vez para ser más efectivas se ligan a las prioridades y objetivos nacionales. En la mayoría de los países de OCDE se desarrolla la dimensión regional de políticas de ciencia y tecnología en la década de 1990, tomando conciencia del rol central de la ciencia y tecnología en el crecimiento económico y el desarrollo social. Las condiciones regionales y locales pasan a ser la base de la realización de objetivos políticos de ciencia y tecnología del gobierno nacional. Este proceso es más marcado en los países federales donde hay universidades regionales, pasando a un primer plano las relaciones entre las prioridades nacionales y regionales. El ritmo y escala de la internacionalización de la ciencia y la tecnología también tiene un gran impacto en la selección de prioridades. La internacionalización de la estrategia de ciencia y tecnología de una creciente cantidad de empresas es marcadamente cambiante de la forma de la interacción con el gobierno en la selección de temáticas nacionales y prioridades estructurales; sumando a ello la inevitable cooperación internacional en un incrementable número de campos de la ciencia y la tecnología. La dimensión internacional resulta de particular importancia para los países europeos por la escala y diversidad de la cooperación europea en ciencia y tecnología. El desarrollo de los Programas de la Unión Europea por su escala y significancia en áreas claves son cuestiones importantes, en tanto implican la selección de prioridades a nivel de la Unión Europea relacionadas con las prioridades nacionales. Se podría también, tomar en consideración el desarrollo de relaciones con los países del Centro y Este Europeos. Se requiere para el desarrollo económico y humano una amplia escala de cooperación internacional entre empresas y gobiernos, ya que el desarrollo tecnológico de las empresas requiere de los conocimientos científicos más avanzados por lo que promueve al nexo entre empresas, laboratorios y universidades más allá de las fronteras nacionales. De esta forma, se incrementa la cantidad de campos que se refieren a problemas globales e internacionales, tal el clima y medio ambiente en los países que conforman la OCDE, influyendo este proceso en la planificación del sector dándose entre los países de Europa un incremento notable de la cooperación científica y tecnológica. Si bien no existe un modelo universal, cada experiencia exitosa particular de un país puede ser beneficiosa para otros, considerando los ajustes necesarios a las circunstancias locales. Queda claro que las nuevas tecnologías de la información y comunicaciones, biotecnología y nuevos materiales son prioritarias en todos los países de la OCDE, y resulta de interés ver las orientaciones y aproximaciones preferidas por cada país y de las diferentes instituciones dentro de cada uno de ellos. En los 25 años transcurridos luego de la Segunda Guerra Mundial, los países de la OCDE se concentraron en el desarrollo de sus esfuerzos científicos y tecnológicos, con el objeto de generar desarrollo económico y progreso social. Durante este período fueron prioritarias las tecnologías nuclear y espacial como símbolos del progreso científico y tecnológico. El desarrollo económico fue realmente fuerte, pero en los años 60 aparecen los problemas sociales y la conciencia de los conflictos medioambientales que empujan su posición postergada a un primer plano en la ID. Ello se ha debido a problemas energéticos y crisis económicas que muestran que el desarrollo de la ciencia y tecnología no fue producto de un progreso de la investigación aisladamente, sino que es el resultado de la política de los años 80 que dominan la ciencia y la tecnología y cuya determinación era obtener una gran, más directa, más inmediata y más visible contribución al progreso económico. La renovación del interés en temas como el adelgazamiento de la capa de ozono, el efecto invernadero y el cambio climático, los problemas medio ambientales, están cambiando las prioridades una vez más. Relacionado a ello es la polémica ética alzada en torno a la conducta y posibles aplicaciones de algunas áreas de investigación. A lo largo de los 90 el cambio de prioridades continua y se extiende al conjunto de los problemas sociales. Los actores intervinientes en la selección de prioridades son: 1) Los investigadores quienes buscan los proyectos más respetados, de mejores ventajas y los más correctos dentro de la comunidad científica con la que se identifican. 2) Las empresas con la intención de desarrollar productos, procesos y obtener el perfil deseado. 3) El gobierno que lo hace frente a la falta de fondos que puedan cubrir todas las alternativas planteadas. Las prioridades en ciencia, han demostrado una evolución acorde a las circunstancias. A principios de 1700 la ciencia tiene fines prácticos; los Consejos establecidos cumplen el objeto de imponer prioridades en la ciencia, es el denominado modelo science-push. En 1960 Alvin Weinberg, cuestiona la selección de prioridades de los científicos, por los criterios externos tales los fines tecnológicos, económicos y sociales. Para 1970 EE.UU. y Gran Bretaña en 1971, imponen el modelo demand-pull guiado por la oferta del cliente o demandante. Por su parte, en el año 1970 Bélgica se basa en los objetivos nacionales para seleccionar prioridades y Australia lo hace en el año 1981. Las prioridades en tecnología son puestas en debate a mediados de los años 1960, preguntándose sobre todo en los límites de la intervención estatal. Se llega a la conclusión de una intervención realizada en áreas estratégicas del tipo: poder nuclear, aeroespacio, electrónica y computadoras. A fines de los años 60 y principios de los 70, se plantea la cuestión de si corresponde a las empresas o al gobierno la selección de las mejores tecnologías. Aparece así y en concordancia con lo ocurrido en la esfera científica el denominado technology-push juntamente al demand-pull model. Podemos observar que contextualmente, desde la crisis de los años 80 se otorga una mayor importancia a la ciencia y tecnología desde la esfera gobernante; surge una competencia internacional globalizada; se presentan la ciencia y tecnología con una importancia decisiva estratégica; las consideraciones económicas e industriales prevalecen sobre las metas sociales de los años 70; es prioritario el tema del medio ambiente porque no puede ser reemplazado frente a la situación alarmante de deterioro humano; los recursos públicos en I+D suben, permanecen o bajan; se logra una comprensión de la relación entre Ciencia-Tecnología, economía y sociedad; se comprende lo complejo del conjunto de interacciones diversas de actores que componen al sistema científico y tecnológico. En cuanto a la forma institucional de la ciencia y tecnología, se presenta un sistema científico y tecnológico descentralizado, no conformado meramente por la suma individual de prioridades científicas más prioridades tecnológicas. Prevalece el gran tamaño de los grupos de investigación con equipos costosos, nuevas y variadas necesidades técnicas, cuerpos administrativos y desenvueltos en un medio intelectual estimulante. No se trata de una estructura piramidal con el gobierno a lo alto, investigadores e institutos de investigación abajo y consejos de investigación en el medio. Aparecen asimismo, los actores regionales con sus propios intereses y problemas. La promoción de cooperación entre países para beneficiar a los más pequeños se impone como una forma de homogeneizar la región en beneficio de todos. Queda de esta forma conformado un concepto de prioridad abierto y flexible, en el cual los diversos actores son los que eligen sus prioridades de acuerdo a sus roles y objetivos e interactuando entre sí. Para esta selección, primero se deben identificar disciplinas, campos, proyectos y tecnologías específicas. Luego a las prioridades estructurales a nivel político se le suman las temáticas (relaciones entre ciencia-tecnología, economía y sociedad), observando el entrenamiento y reemplazo de personal de investigación requerido, el desarrollo tecnológico de PYMES, la promoción y cooperación entre firmas y universidades o establecimientos de investigación estatales, y la cooperación internacional. Para el caso de las evaluaciones finales se establecen campos claves de desarrollo – tecnología en comunicaciones, biotecnología, materiales, medio ambiente y PYMES. Estos campos claves obedecen a razones nacionales específicas. Con el objeto de lograr una representación apropiada en la elección de prioridades, es básico en los países de la OCDE tener una diversificación institucional de la base de selección de prioridades, junto a una prospectiva y vigilancia tecnológica, con el fin de determinar los aciertos y desaciertos alcanzados. La formulación e implementación de prioridades es descentralizada. Los cuerpos son de distinto estatus legal y administrativo, con un modo y ámbito de acción e implementación de prioridades diferente. Se distinguen por su ámbito en científicas o tecnológicas y por su modo de acción ya sea a través de fondos de universidad, empresarios, laboratorios o un mix. Pasando a las áreas prioritarias y sus acciones:

1) En ciencia, como prioridades temáticas tenemos que Suecia y Noruega promueven áreas prioritarias de investigación aunque no temas particulares. Australia destina gran proporción de los fondos públicos a las áreas prioritarias.

2) En ciencia en cuanto a prioridades estructurales Gran Bretaña entre 1/3 y 1/2 de sus fondos son destinados a áreas designadas prioritarias. Aquí se promueve la interacción entre universidad e industria.

3) En ciencia en tanto prioridades temáticas y estructurales Alemania destina 20% del presupuesto público considerando temas y estado de la investigación para estructurar la comunidad científica más efectivamente. EE.UU. y Japón actúan como soporte de relación entre diversos centros y universidades.

4) En tecnología, como prioridades temáticas Australia destina 16% de la I+D para áreas específicas, Suecia 36,5% y Finlandia 91%. 5) En tecnología como prioridades temáticas y estructurales, Alemania se centra en la selección y expansión de nuevos laboratorios e institutos
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6) En tecnología las prioridades estructurales responden a aquellos cuerpos que deben encontrar financiamiento, atraer capitales, ser desmontados y es el caso de Alemania, Australia, Finlandia, Noruega y Holanda.
Debe quedar claro que en el establecimiento de las prioridades la participación de la comunidad científica se realiza en la selección de prioridades a través de los consejos científicos, siendo diversas comunidades de ciencia y tecnología consultadas desde la base. Pero siempre se toman en consideración las metas, prioridades y restricciones de la política gubernamental. En los diferentes casos se trata de explicitar por medio de planes estratégicos, buscando relatar metas políticas, económicas y sociales concretas.
La implementación de las prioridades establecen como necesarios recursos económicos, gente capacitada en el área elegida que trabajen en instituciones en forma conjunta y coordinada, adecuado tamaño y calidad de la comunidad científica y tecnológica, teniendo en cuenta de ser necesario la elección de áreas no desarrolladas y el perfeccionamiento de los recursos humanos.
Debe tenerse presente que lleva tiempo el funcionamiento de programas y proyectos, entrenar científicos e ingenieros, mejorar talentos, fortalecer redes y constituir una comunidad científica y tecnológica. Inclusive debe concebirse el ritmo de cambio de los campos disciplinares. La selección de prioridades a nivel de los organismos científicos nacionales es descentralizada y pluralista, a través de consejos científicos o tecnológicos, ministerios y cuerpos sectoriales. Existe un rol importante de las comunidades científicas y tecnológicas en la interacción con las esferas política, económica y con los representantes comunales.
Ello conduce a veces a problemas de coordinación e intercambio, resueltos parcialmente a nivel estratégico por los organismos políticos encargados de la toma de decisiones ya que es la resolución política la que se impone frente a una puja de intereses no resueltos. De esta forma interactiva, el sistema científico y tecnológico permanece en constante flujo.

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